胡冬梅：专项债的审计重点

【课程背景】

近期央行发布金融统计数据，调整了社会融资规模统计口径，将地方政府专项债券纳入社会融资规模。地方政府专项债在发行方式、定价等方面应从实体合法合规性和程序的合法合规为基础，并根据项目收益专项债的特点，从主体合法性、项目合法性、募集资金用途合理性进行法律审核和风险控制。

近来，中央及地方各级政府召开多次会议强调要坚决防范化解风险，增强财政可持续性，地方债改革、隐性债务管控等成为“十四五”时期健全政府债务管理制度重要内容。

目前部分地方政府偿债的主要来源土地出让收入明显下滑、主要支柱产业遭遇严重的产能过剩，面临着严重的偿债困境，进而被迫变相融资，形成恶性循环，所隐藏的资金链断裂甚或大型的金融风险不容忽视。政府性债务的全口径审计，主要目的是要摸底可靠数字，防控可能引发的系统性金融风险，同时建立地方债管理的问责机制，为地方债管理、分税制改革等长效政策的制定提供依据。

【课程时长】

6小时

【课程大纲】

一、地方政府专项债券概述

1、地方政府专项债券概念

2、与地方政府一般债券的主要区别

1. 债券所指向的融资项目是否具有一定收益

(2) 债券本息的主要偿还来源不同

3、与企业债券的区别

1）主导发债机构

2）债券发行主体

3）债券发行额度

4、地方政府专项债分类

1）一般专项债

2）项目收益专项债

二、地方债的近年趋势

1、从一般专项债到项目收益专项债、⑤、⑥、、⑧、⑨、⑩

1) 财库[2015]83号文后变化：

①地方政府专项债券的管理制度不断完善

②地方政府专项债券的发行规模直线上升

③项目收益专项债券专款专用，资金用途、来源明确，并设置了资金周转条款。

④当项目对应的专项收入暂时难以实现，可在专项债务限额内发行对应或者相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

1. 财预 [2017]89号文后变化趋势（分类细化）

①土地储备专项债券

②棚户区改造专项债券

③收费公路专项债券

1. 财预(2018) 34号文后变化趋势

①细化并完善了专项债的发行和管理工作，在政策上鼓励专项债的发行并释放信号:未来专项债的发行将不断放量。

②专项债的供需量有限，但供给规模将持续增长

三、项目收益专项债券合法合规性审查要点

1、主体合法性

1）发行主体

2）偿还主体

3）资金使用主体

4）单只专项债券与集合债券

2、项目合法性

1）项目实施主体合法性

2）项目审批流程的合法性

①实施主体是否具备相应资格

②具体项目是否取得相关批复文件

3）对单个项目分别核查，分别出具法律审核意见

3、募集资金用途合理性

1）债券对应项目所需资金的合理性

①是否存在明显不满足募集需求的情况

②是否存在重复募集、超申报项目募集情况

③是否存在项目阶段与募集资金用途不匹配情况

1. 项目支出的真实性

3）地方政府性债务的全口径管理和动态监督

4）重点审查新增债务

四、专项债券资金使用过程中应该重点注意哪些问题？

1、专款专用，禁止挪用。——只用于债券信息披露文件所约定的项目

2、项目主管部门和项目单位应准确反映资金的收支状况

1）、应对专项债券资金支出进行专项核算

2）、对应项目形成的收入进行专账核算

3）项目单位开设债券资金专户，并与专户银行签订规范的服务协议，进行规范管理

3、加强项目建设前期准备工作，加快资金使用，形成实物工作量

1）发行后“钱等项目”的情况，造成债券资金闲置，加重地方政府利息负担

2）提升资金使用效率，在稳投资、补短板方面的积极作用

4、项目主管部门和项目单位应接受财政部门监管。

1）专项债券属于地方政府债券，执行法定限额管理

2）纳入政府性基金预算，由财政部门办理发行兑付

3）债券资金的使用情况和结余情况应接受财政部门、审计部门和项目主管部门的监督检查

5、债券资金专户的收支情况和结余情况应按约定的方式向社会进行披露

五、防范化解地方政府债务风险的举措

1、完善政府债务管理体制

2、健全地方政府债务限额确定机制

3、完善政府债券发行管理机制，优化地方政府债券品种结构和期限结构

4、对于专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入要及时足额缴入国库

5、以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，综合评估政府偿债能力

6、坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量

7、完善常态化监控机制，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

8、强化国有企事业单位监管，健全向企事业单位拨款机制。

9、严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债

10、清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能

11、健全市场化、法治化的债务违约处置机制

12、加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

六、银保监发[2021]15号整体要求

1、银行保险机构对于地方政府隐性债务风险防范“八不得”

1）不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资。

2）不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，

3）不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产进行融资抵押、质押

4）不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。

5）参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购

6）不得将融资服务作为政府购买服务内容。

7）企事业单位在银行保险机构存量地方政府相关融资，“问题融资”须整改合格。

8）不得以其他任何形式新增地方政府隐性债务。健全新增隐性债务发现机制。

2、审计须关注的城投融资租赁业务的应对策略

1）隐债主体标准以单一法人主体为口径。

2）涉及隐债的主体进行续借流贷，但流贷逐步压缩

3）信托和租赁融资业务没有指定资金用途的都是流贷，但到期可以续借

4）银保监会所编制的地方融资平台名单未退出类企业